Autor: Marcin Borowski
Kwestia podatku od nieruchomości
w kontekście portów morskich od kilku lat budzi liczne kontrowersje tak w
środowisku przedstawicieli doktryny finansowo – podatkowej, jak i podmiotów
bezpośrednio zainteresowanych niniejszym zagadnieniem a mianowicie przedstawicieli
jednostek samorządów terytorialnych i portów morskich, a także spółek
prywatnych korzystających z infrastruktury portowej na podstawie umów
cywilnoprawnych.
Niedostatecznie precyzyjne
przepisy podatkowe dotyczące niniejszej materii potwierdzają już dość
powszechną tezę o znacznym skomplikowaniu polskiego prawodawstwa podatkowego i
od 2007 roku organy podatkowe, Samorządowe Kolegia Odwoławcze, Wojewódzkie Sądy
Administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny z różnym skutkiem poddają
interpretacji zagadnienie zwolnienia od podatku od nieruchomości portów
morskich.
Dotychczasowa linia orzecznicza
była skrajnie niekorzystna dla portów i powodowała niebagatelne obciążenia
finansowe po stronie portów, w szczególności tych o podstawowym znaczeniu dla
gospodarki narodowej, a więc portów morskich w Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i
Świnoujściu.
Zdaje się, że sprawa dwutorowo
zbliża się do szczęśliwego finału dla portów, które bez wątpienia dzięki
większym nakładom modernizacyjnym i infrastrukturalnym (co byłoby niemożliwe ze
względu na wielomilionowe daniny publiczne) zwiększą konkurencyjność w stosunku
do portów zachodnich. Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch
ostatnich wyrokach z 2013 roku będących wyrazem głębokiego przemyślenia sprawy
wcale kompleksowo dokonał analizy problemu, biorąc pod rozwagę także
wcześniejsze orzecznictwo. Z drugiej strony toczy się debata w Komisji Skarbu
Państwa obejmująca szerokie spektrum zainteresowanych stron. Zdaje się, że jej
wynikiem będą, niezależnie od nowego orzecznictwa, zmiany legislacyjne
dokumentnie rozwiązujące spór, stanowiące wyraz osiągniętego konsensusu portów
i samorządów.
Spór trwa od 2010 roku. Zgodnie z
ówczesną interpretacją przepisów, spółki portowe były zwolnione z podatku od
nieruchomości. Wtedy to władze Gdańska wystąpiły jednak wtedy o interpretację
przepisów do katedry prawa podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku. Ta przysłała
odpowiedź, z której wynikało, że na podstawie ustawy o podatkach i opłatach
lokalnych oraz o portach i przystaniach morskich uznano, że zwolnienie z
podatku od nieruchomości przysługuje zarządom portów tylko wtedy, gdy same
bezpośrednio zarządzają infrastrukturą portową i terenami, na których się ona
znajduje. Natomiast gdy budowle, urządzenia, instalacje czy tereny nie są
używane przez zarządzającego do bezpośredniego świadczenia usług, zwolnienie
się nie należy.
Zagadnienie
zwolnienia portów z obowiązku płacenia podatku od nieruchomości regulują dwie
ustawy – ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych
oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1996 roku o portach i przystaniach morskich.
Ustawa o
podatkach i opłatach lokalnych w art. 7 wskazuje zamknięty katalog zwolnień od
podatku od nieruchomości. Art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a stanowi: „Zwalnia się od podatku od nieruchomości:
budowle infrastruktury portowej, budowle infrastruktury zapewniającej dostęp do
portów i przystani morskich oraz zajęte pod nie grunty; grunty, które znajdują
się w posiadaniu podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, pozyskane
na potrzeby rozwoju portu lub przystani morskiej, zajęte na działalność
określoną w statucie tego podmiotu, położone w granicach portów i przystani
morskich – od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym
podmiot ten wszedł w ich posiadanie – nie dłużej niż przez okres 5 lat, z
wyjątkiem gruntów zajętych przez podmiot inny niż podmiot zarządzający portem
lub przystanią morską.”
Pojęcie „budowla infrastruktury portowej” nie zostało w ww. ustawie zdefiniowane. O ile
„budowla” na gruncie ustawy z dnia 7
lipca 1994 roku prawo budowlane nie przysparza trudności interpretacyjnych, o
tyle „infrastruktura portowa” już
tak. Uprawnionym jest bez wątpienia posłużenie się słownikiem definicji
legalnych z ustawy o portach i przystaniach morskich. Art. 2 pkt 4 stanowi: „Ilekroć w umowie jest mowa o:
infrastrukturze portowej – rozumie się przez to znajdujące się w granicach
portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty,
urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do
wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7
ust. 1 pkt 5.” Art. 2 pkt 4 bezpośrednio odsyła do art. 7 ust. 1 pkt 5: „Przedmiot działalności przedsiębiorstwa
podmiotu zarządzającego obejmuje, w szczególności: świadczenie usług związanych
z korzystaniem z infrastruktury portowej.”
Pojawia się
tutaj problem używania budowli, instalacji czy urządzeń nie przez
zarządzającego portem bezpośrednio, a przez podmiot, któremu wyżej wymienione
zostały udostępnione np. na postawie umowy najmu czy dzierżawy.
Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2013 roku, sygn. II FSK 678/13, a
także w wyroku z dnia 18 października 2013 roku, sygn. II FSK 1830/12 słusznie
zauważa, że mimo oddania budowli infrastruktury portowej przez podmiot
zarządzający w posiadanie zależne - doszło do spełnienia wszystkich warunków,
pozwalających na skorzystanie ze zwolnienia podatkowego. Intencją ustawodawcy
było rozdzielenie zarządzania portami od działalności eksploatacyjnej. Funkcja
polegająca na świadczeniu usług związanych z korzystaniem z infrastruktury
portowej była spełniona poprzez wykonywanie przez nią funkcji administrującej i
koordynującej, zapewnienie użytkownikom portów dostępu do infrastruktury
portowej poprzez właśnie wydzierżawienie i wynajmowanie tej infrastruktury. Dzięki
wydzierżawianiu i wynajmowaniu budowli infrastruktury spełniona jest
ogólnodostępność budowli i możliwość jej wykorzystania zgodnie z
przeznaczeniem. Mimo oddania budowli w dzierżawę lub najem – rola, zadania i
funkcja podmiotu zarządzającego portem nie ulega zmianie. Nie ma żadnej różnicy
w sprawie korzystania z obiektu infrastruktury przez podmiot, z którym port
zawarł umowę niezależnie od tego, czy umowa ta ma charakter umowy najmu, dzierżawy,
czy umowy oddania do korzystania, aby infrastruktura portowa była dostępna dla
wszystkich armatorów, których statki zawijają do portu.
Rolą najemcy,
dzierżawcy, czy korzystającego, który jest operatorem usług portowych jest
wykonywanie operacji portowych na rzecz armatorów. Port pobiera od armatorów
(nie od najemców, dzierżawców) opłaty za taką usługę w postaci opłat portowych.
Najemcy czy dzierżawcy pobierają od armatorów opłaty za wykonywane operacje
ładunkowe. Niezależnie od tego, czy pomiędzy stroną, a operatorem usług
portowych zawarta jest umowa najmu, dzierżawy, czy umowa o korzystanie – przy
pomocy danego obiektu infrastruktury portowej – usługi operatorskie wykonuje
tylko ten jeden operator. W sytuacji gdyby ze zwolnienia podatkowego miały
korzystać budowle infrastruktury i zajęte pod nie grunty nieoddane w najem czy
dzierżawę (czyli nieużywane), to wówczas organ mógłby twierdzić, że nieczynna
gospodarczo infrastruktura nie służy do wykonywania żadnych usług związanych z
korzystaniem z niej (bo jest nieczynna) i nie ma podstaw do korzystania ze
zwolnienia. Ze zwolnienia nie mogą też korzystać operatorzy, jako że nie są
podmiotem, zarządzającym portem. W takiej sytuacji zwolnienie nie
przysługiwałoby nikomu. Tym samym taka wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o
podatkach i opłatach lokalnych wedle której zarówno wydzierżawienie czy najem,
jak i niewykorzystanie infrastruktury prowadziłoby do utraty zwolnienia jest
wykładnią absurdalną. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny, zarządzanie
to wydawanie poleceń, kazanie coś wykonać, z punktu ekonomicznego – sprawowanie
nad czymś zarządu, kierowanie czymś. Działanie polegające na wynajmowaniu,
wydzierżawianiu, czy też zawieraniu innych umów o odpłatne korzystanie z
infrastruktury portowej stanowi czystą postać zarządzania.
Podsumowując,
należy wyraźnie podkreślić, że zmiana linii orzeczniczej ma kolosalne znaczenie
w kontekście rozwoju usług portowych w Polsce. Z drugiej jednak strony należy
mieć także na uwadze problem redystrybucji środków dla samorządów. Wydaje się,
że wraz z nakładaniem na samorządy nowych zadań w sferze publicznej nie idą za
tym adekwatnie środki finansowe stąd dość restrykcyjne, nieuwzględniające
wykładni celowościowej, podejście organów podatkowych do przepisów podatkowych.
Z uwagi na powyższe, nie ulega wątpliwości, że dialog na szczeblu rządowym i
odpowiednie zmiany legislacyjne są niezbędnym instrumentem nakreślania ram
współdziałania samorządów lokalnych i portów morskich, tak istotnych dla
gospodarki Polski.
